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铅笔经济研究社成员(www.impencil.org)。爱好研究经济学。信奉并乐于向人鼓吹纯粹的自由市场经济。

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国有土地是怎样实现私有化的  

2007-08-05 21:17:12|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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  满清入关建立政权以后,通过直接圈占的方式,拥有了大量国有土地。这些土地被分给了旗人,作为他们生计的保障。清政府认为和希望,这样一来,所有的满族人和他们的后代就可以永远无衣食之忧,永远安居乐业。
    
  这些分给旗人的土地被称为旗田或旗地。旗田的所有权仍然属于国家,旗田的业主只有使用权,而没有转让权,旗人不可以卖出旗田,他们没有这个权力。“无论旧圈自置,概不准售予民人”。清政府这样做,显然是为了防止旗人因失去土地而生计无着。这就好像,政府为所有的旗人专门办了一个大工厂,工厂属于国有,其他人不得进入,而旗人永远都有在工厂中劳动并赚得收入的机会。
      
  清政府的这种想法显然是太天真了。子孙后代的生计是不可能依靠祖宗的预先赐予就得到永久保障的。清政府这种做法,只能是把“八旗子弟”变成了游手好闲、不能自食其力之辈的代名词。况且,满族人原来在关外往往都从事游牧骑射,很多人并不擅长农耕。因此,分给他们的土地实际上很难成为他们获取收入的来源。对这些旗人来说,最好的办法其实就是把土地转让出去。
      
  从清代早期的康熙朝开始,旗人就大量地把旗田以各种手段转让给其他人。看到这种状况,清政府十分焦急,认为这样势必造成旗人的土地都被汉人占据,长此以往,满清的统治基础甚至都有可能因此而被动摇。为了解决这种国有土地流失的严重问题,清政府进一步强化了不许买卖旗田的规定,多次重申有关禁令,并多次严厉查处有关案件,也就是坚持国有土地不得私有化。但史书中类似的“查禁”、“重申”、“严办”越多,就说明实际上旗田转让的情况越严重。屡禁不止也就意味着愈演愈烈。
      
  到了雍正朝,清政府决心彻底解决旗田转让问题,并为此采取了前所未有的严厉措施。雍正十三年(1735年),清政府开始对旗田进行强制回赎。
      
  强制回赎是怎么回事?原来,在转让旗田的时候,旗人和交易对方都知道政府明令禁止旗田买卖,所以往往并不采用出售购买的形式,而是采取典押的形式。典和卖的区别在于,对于出让一方来说,前者至少在理论上仍然保有赎回典押物——也就是旗田的权利,而如果是买卖的话,在交易完成以后,自然就钱货两清了。当然,实际中,典押出去的旗田很少赎回。所谓典押其实就是买卖禁令下的一种变通办法。
      
  但是清政府利用了典押有权赎回这一点,有针对性地采取了强制回赎政策,也就是由政府国库出资,强行把典出的旗田收回,并重新分配给旗人,以保持原来国有土地的用途——保障旗人生计。当然,在回赎旗田时,清政府采用了各种办法,尽量压低回赎价格,所付赎金大都低于原价,甚至根本就不付赎金。比如,雍正朝回赎旗田的法令规定:凡红契典卖的旗田,可全价回赎,而白契典卖的旗田,则仅付半价,或干脆一文不付,直接拿回了事。所谓红契,指的是经过官府验契、加盖红印的契约,白契则是指未经官府,完全由民间协商而达成的典卖契约。实际中白契的数量当然远远多于红契。
                  
  清政府这样做,目的很明确,就是想要通过强制打击、损害土地接受者的利益,来制止旗田转让而造成的国有土地流失。清政府相信,假如人们看到政府强制赎回土地,那么,也许就不会有人愿意通过典让这种方式来获得旗人的土地了。
                  
  但是,和想要通过分配土地永保旗人生计一样,清政府这一次也搞错了。当初禁止旗田转让的法律规定,目的实际上是要禁止各种形式的旗田易主。也就是说,即使是旗人,也只有使用权,而不应该有任何通过转让获得利益的机会。就好像中国计划经济时期的国企员工,可以一直拥有在企业中工作的权利,但没有任何合法的国有资产转让权。
                    
  对于旗人典让土地的行为,如果严格遵守原有的法律精神,清政府必须继续采取严格禁止、严厉打击的政策。清政府没有这样做,而是采用回赎的形式解决问题,可是这样一来,就等于承认了典让行为的合法性。实际的情形变成了,旗人有权典让土地,政府如果不同意,也只能在典让的规则内出钱赎回。当然,由于政府可以借机压价,土地接受者是要承担一定风险的。但毕竟典押土地不再是非法行为了。结果就是,政府的强制回赎政策不但没能有效地阻止旗田的流失,而且在事实上和法律上承认了旗田可以典押和转让。
                      
  非法行为和有风险的行为之间是有很大差异的。如果是非法行为的话,交易各方就要努力寻求规避法律制裁的方法,如果寻求不到,交易甚至就不能进行。而如果仅仅是有风险的行为,交易各方就会转而去寻求彼此都能接受的契约条件。风险必定会内化为交易价格的一部分。换句话说,对于土地接受者来说,只要典押带来的收益足够大,就值得冒险接受土地。而对于土地来说,典押的时间长短是非常重要的,因为相对来说拥有土地的时间越长,收益越大。于是,政府强制回赎的结果就是造成了旗田交易更大规模地进行,而且典押的时间还往往倾向于更长。
                      
  可以说,雍正朝的强制回赎政策在限制旗田转让方面起到了相反的作用。旗田转让不但没有被有效制止,反而已经是成行成市、随处可见了。国家对于国有土地的所有权在事实上被压缩为契约范围内的赎回权。到了乾隆朝,旗田回赎的法令又有过几次修改。最初是以年限和契约价格为准计算回赎价,以后就变成了“无论年分远近,契价多寡,总以现在租息为断”。也就是说,地越好,租价越高,赎价也就越高。这无异于是在鼓励土地接受者努力经营,因为经营得越好,赎价就越高,被赎回的风险就越小。
                       
  经过这几个阶段,清政府的国有土地政策基本上已经名存实亡。国有土地距离彻底私有化仅有一步之遥了。这最后一步是在咸丰二年(1852年)完成的。这一年,清政府颁布《旗地买卖章程》,正式准许旗地“互相买卖,照例税契升科”。在国有土地保障旗人生计的功能事实上消失以后,清政府如果坚持保有强制赎回权,除了给财政增加负担以外,并无任何实际意义。况且,按照原有的规定,旗田概不纳税,继续维持名存实亡的国有土地制度,只能使得政府无法从这些已经由汉人占据的土地上获取收入。所以,在私有化已成事实的情况下,面对现实,承认私有化的局面,并为政府开辟新的财源,当然是明智之举。
                       
  于是,在原有的国家所有、旗人经营的旗田制度下,经过政府和民间长时间和多次的互动和演变,最终发展出了具有完整产权结构的土地私有制。
                       
  清代旗田的私有化过程提供了一个典型的制度演变案例。其中最引人注意的就是制度演变的历史继承特性。具体来说就是,在很大程度上,过去的历史决定了现在和未来的选择。
                          
  从清政府的角度来讲,立国之初确立的旗田制度其实必然会失败。只有土地私有制才是保障经济发展及财政基础的长久之策。但是,旗人优于汉人、必须保障旗人生计的观念已经成为难以动摇的意识形态。在这种情况下,清政府主动改变土地国有的制度,推行土地私有化,不仅在意识形态上有着难以克服的障碍,而且在实际转变方式上也几乎不可能找到可行的过渡手段。在这种情况下,中国历史上已存在多年的土地典押、租佃制度不仅提供了变通的办法,同时还提供了天然的交易外部规范条件。也就是说,在没有正式法律规定的情况下,人们也不是毫无规矩可循。历史传承下来的规范在这时发挥了极为重要的作用,确保了交易的正常进行,为制度演变的不断推进创造出了基础条件。
                      
  而且,历史传承也在很大程度上限定了制度变革的路径。旗田私有化正是遵循着人们私下典押——政府承认典押的合法性——典押的条件进一步接近买卖——政府正式承认土地买卖的合法性这样一条演变路径。看起来,其中存在许多弯路和浪费,但是如果考虑到需要克服固有的意识形态和需要发现制度转变的路径,就会意识到,所谓的弯路和浪费其实并不是那么大。对于任何重大的制度演变来说,成本都是无可避免的。
                          
  从另一个角度来说,制度演变路径的发现绝不是容易的事情。成功的路径并不是少数人设计的结果,而往往是社会各个方面互动的结果。只有通过这种尽可能广泛的互动,才有可能有效地接受历史传承和充分兼顾现实中的各种利益,从而寻找到可行的演变路径。在制度演变的过程中,面对现实中人们的选择和趋向,开放的心态其实是最为重要的。
                           
  (本文参考汪戎著《晚清工业产权制度的变迁》)

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