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铅笔经济研究社成员(www.impencil.org)。爱好研究经济学。信奉并乐于向人鼓吹纯粹的自由市场经济。

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政府是可以破产的  

2007-07-26 14:33:14|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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  橘县是美国的一个县,位于加利福尼亚州南部,因盛产柑橘而得名。这里是加州最富有的地区,全县GDP达1180亿美元,人均收入7万美元。可是,就是这样一个富裕的县,1994年12月6日却不得不宣布财政破产。这就是美国著名的橘县政府破产事件。
   
  导致橘县政府破产的原因在于,主管橘县财政税收和公共存款的司库RobertCitron把政府的资金投入华尔街的债券市场,结果投资失利,造成橘县财政损失17亿美元,超出了政府财政的承受能力,发生支付危机,橘县政府只好宣布破产。
   
  作为司库,运用财政资金进行投资以增加政府收入,这是RobertCitron的正当职责,其中并不涉及挪用公款或者是贪污腐败等问题。而且,RobertCitron一向以善于投资著称,被认为经营有方,已经连任七届司库。不过,这次,RobertCitron看来运气不好。他设计的投资方案本来非常有效,但由于没有预料到美联储自1994年持续提高利率,投资一败涂地,并至于不能自拔。且让金融家去关注其中的投资方面的经验教训,我更感兴趣的则在于,美国人是怎样处理政府破产问题的。
   
  对于当代中国人来说,政府破产是一件不可思议和不可能发生的事情。中国政府一向被认为具有无限的信用。即使是地方政府,也顶多会出现财政紧张,而决没有财政破产的可能。
   
  这种对政府的信心虽然可以理解,但显然并不具有经济上的坚实基础。无可否认的事实是,任何机构和个人,只要支出超过收入,并且没有其他的弥补手段,那么,破产就不可避免。并不存在永远不会破产的机构和个人。
   
  如果橘县的事情发生在中国,上一级政府或者中央政府必定会给县政府提供财政支援。实际上,这正是中国所有地方政府几乎从不担心会出现财政破产的最主要原因。那么,在美国,州政府和联邦政府会提供这种财政支援吗?
   
  答案是不会。事实上,在宣告破产以前,橘县政府曾经努力寻求过州政府和联邦政府的支持,但碰了钉子。州政府拒绝提供财政支持,眼看着橘县政府的处境,不予搭救。有人认为,州政府的态度是源于党派之争。橘县是共和党的地盘。而当时美国正是民主党执政。但实际上,州政府的理由是充分和可信的,也是符合公平原则的。州政府认为,橘县破产的根本原因是当局对财政管理不善。如果州政府对这种管理不善的后果给予救助,那就开创了一个不好的先例,其他的市政当局会因此而没有动力去加强自己的财政管理。联邦政府赞同州政府的意见,要求橘县政府自己去解决问题。
   
  求告无门,橘县政府只好硬着头皮自己动手收拾残局。宣告破产以后,市政当局成立了危机处理小组。首先,政府解雇了一部分公务员,以节省工资支出。公务员一共有一万七千人,裁去了两千人,差不多八个公务员就有一个要另寻出路。其次是压缩固定资产投资和削减公共服务项目。最后,县政府还努力和债务人进行谈判,请求延长还债期限,承诺以橘县未来的税收偿还债务。总之,就像绝大多数破产的公司或者个人一样,橘县政府被迫痛苦地缩减开支。官员和民众都付出了代价,承受了牺牲。好在各项紧急措施顺利发挥了作用。八个月后,橘县结束了危机状态,脱离破产,恢复了正常。司库RobertCitron受到了制裁,被迫究了刑事责任,服了一个很短的刑期。
   
  应该说,州政府和联邦政府拒绝提供援助的做法看起来严苛,但实际上是利大于弊的。正因为高一级政府的这种坚决态度,美国各地的地方政府认识到,自己必须承担起所有的财政责任,他们面临的是财政上的“硬约束”。也正因此,地方政府破产在美国实际上是很罕见的事情。
   
  相反,在日本,地方政府如果不能偿还所欠债务的话,最终会由中央政府负责。结果就是不论地方政府财政状况如何,银行都愿意向其提供贷款,因为这是没有风险的生意。这正是日本金融系统存在的结构性问题之一。
   
  由于由中央政府兜底,日本的地方政府往往就缺乏严格管理债务的激励。他们实际上面临的是财政上的“软约束”。结果就是地方政府的债务快速增长,不断刷新记录。北海道一个小镇所欠的债务居然达到了年度财政收入的14倍。最终宣告破产。怎样设法控制地方政府债务的快速增长。这成为日本中央政府一个难以解决的问题。
   
  对于许多中国的地方政府来说,同样面临着债务问题。如果这些问题不能在制度框架内得到妥善的安排,政府破产也会成为现实。虽然,由于中国的政治结构,地方政府一般不会出现如美国橘县那样典型的破产形式,但政府的财政危机同样会对地方的各项事务造成严重的威胁。而且,没有明确的破产安排并不见得是好事,这往往会使得财政危机不能得到充分的揭示,结果就是危机久久不能结束。
   
  改革开放以来,中央政府与地方政府之间多次进行了财政收入分配体制调整。在20世纪90年代中期,逐步形成了中央政府与地方政府之间的分税制度。实际上,分税制改革并不具备强有力的制度支撑,各种各样部门规章、行政法规代替了法律和宪法的规定。分税制实施过程中存在着大量的矛盾和冲突。税收制度的法治性非常不充分,政府的意志和政策成为主导因素。
   
  在分税制度下,地方财政收入的大部分转移到了中央政府。这造成了有些地方政府财政的捉襟见肘。同时,地方政府还承担着大量的行政工作。在地方政府的财权和事权之间存在着严重的不均衡。一般来说,地方政府享有财产权30%,但承担的各项事务占70%.
   
  为了解决这一矛盾,中央政府向地方转移了一部分中央发行债券的收入,解决了一部分地区财政紧张的问题,但这种转移支付和债务转移并不能从根本上解决问题。当前房地产市场中存在的许多不正常现象,很大程度上是由于地方政府缺乏正常的资金来源而造成的。地方政府不得不依靠土地出让来获取主要的财政收入。
   
  目前,地方政府发行债券筹集资金面临着《预算法》的制约。我国《预算法》严禁地方政府举债,地方政府发行债券必须修改法律。短期内,地方政府发行债券不会成为现实,但这种办法迟早会成为解决地方政府财政问题的办法。这也是一般通用的财政解决办法。而且,允许地方政府发行债券,其实是从深层次改变中国的宪法结构,从财产制度上将宪法所规定的中央与地方政府之间的关系明晰化。
   
  可见,地方政府正式发行债券将是未来中国政治发展的重要一步。因此,尽早研究其他国家在这方面的经验教训,可以在未来有效地预防地方政府的财政危机和破产。
   
  通过研究美国橘县政府破产的案例,结合中国的现实,可以得到不少经验:
   
  首先,地方政府的财权和事权必须严格均衡。也就是办多少事,收多少钱。目前中国的现实是地方政府的事权大于财权,地方的钱总是不够花,同时,中央政府对地方政府承担无限财政担保。地方政府无需担心财政破产。这种局面必然造成责任不清,以及地方政府没有财政“硬约束”。于是各地方不顾实际条件,竞相进行大型建设,花钱大手大脚,浪费惊人。在经济高速发展的情况下,尚不至于发生严重的问题,而一旦出现经济发展速度放缓,地方政府的财政危机必将成为对金融系统和地方经济的沉重压力,造成严重后果。美国的橘县财政破产只是一个地方性的事件,而且加州地区经济实力强大,因此并不会对美国整体的政治局势造成严重的危机,但是,同样的事情如果发生在中国,影响必然大得多。
   
  其次,要建立起地方政府的财政预警机制。这种机制要和审计和地方人大监督紧密结合起来。一般来说,财政危机发生以前,必然会出现种种迹象。严格、专业的审计和监督完全可以根据这种种迹象发现财政危机的苗头,并在第一时间宣布预警,并着手解决,从而防患于未然。这对于维持社会稳定,保持政治平稳发展意义重大。
   
  第三,地方政府在进行投资建设时,首要的是要完成为地方提供公共服务的职能。即使要通过市场投资实现资金增值,也务必把资金的安全性放在首要的位置,重点考虑具有稳定收益的最小风险投资组合。市场变化莫测。地方政府如果为了短期利润最大化,而去投资高风险和过于复杂的领域,是非常不慎重的,随时都可能造成严重的政治问题。
   
  最后,面对地方政府的财政危机和破产,上级政府以及中央政府要谨慎利用援助手段。以自力更生、自我救助为主。如果上级政府以及中央政府滥用财政援助,放弃原则,助长地方政府的机会主义倾向,养成他们的依赖性,同时,还会使财政约束松弛,各地互相攀比,最终造成中央政府也不能承受的财政压力。到那时,局面就难以挽回了。
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