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铅笔经济研究社成员(www.impencil.org)。爱好研究经济学。信奉并乐于向人鼓吹纯粹的自由市场经济。

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社保基金做大做强也麻烦   

2006-08-02 19:54:24|  分类: 学习经济学 |  标签: |举报 |字号 订阅

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社保基金做大做强也麻烦 

原载:《权衡评论周刊》
 
    与商业保险相比较,社会保险有两个特点:一、强制性;二、软性约束。由于强制性,社保的资金并不是按照市场规律筹集的,而是被强制集中于某个机构手中。对于商业保险来说,由于是基于自愿的筹集资金,在既定的信息成本下,资金会集中到具备最高经营水平的保险公司那里。假如保险人判断出现了失误,责任自负。而对于社保来说,挑选经营者的权力不再属于保险人,而是归于政府。于是,经营者更需要听命的不是保险人,而是政府。由此,又产生了第二个特点:软性约束。作为被政府任命的官员,社保经营人所掌握的权力和他所承担的责任是不相称的。权力是掌握着数以千亿计的庞大资金(全国社保基金总资产已超过1900亿元),而责任仅仅在于保住那个职位。因此,社保的经营者缺乏如商业保险那样的与所掌握资金相对称的硬性约束。这种状况导致了一种矛盾的产生。

    从社会保险的本意来说,应该是类似于转换支付的体系,也就是在不同时间、不同人之间分别收集和支付资金。对于增值的需求并不是特别强烈,强烈需要的是资金的安全。因此,所谓做大做强并不应该成为社会保险必须的目标。而中国的社保基金强力提出并努力达致这个目标,只能表明一个事实,那就是社保基金未来的缺口很大,急需在经济繁荣时期预先加以弥补。事实上,目前社保基金的前景确实不容乐观。仅养老保险一块,未来的缺口可能就数以万亿计。有报告统计,2001年到2075年间,中国基本养老保险的收支缺口将高达9.15万亿元。

    由于社保资金来源于强制,由政府作为后盾,管理人员由政府任命,听命于政府,承担着小得多的责任,所以,当社保基金想要做大做强时,恐怕无法避免政府趁机揉入其他的目标。麻烦也就由此而来。

    正是因为要努力做大做强,本来应该在投资时极力远离风险的社保资金却投向了极具风险,几乎被认为是投资黑洞的中国股市。目前,股票投资已达到251.89亿元。也正因为如此,从一开始入市,社保基金就认为充当了托市、救市的资金。中国的股市,目的并不在于提供资金高效运用的渠道,而在于为了给非垄断则必然亏损的国企圈钱。在这种情况下,一大笔社保基金入市,不仅大大增加了基金本身的风险,而且还会制造虚假的股市复苏局面,延缓股市根本性的结构调整,继续维持股市作为国企圈钱工具的不正常局面。这也许是政府所愿意看到的,但却绝不会有利于投资者和保险人,对于中国股市及整体投资环境的改善,更是有弊无益。

    社保基金另一个热衷的投资方向是国有银行,而且取得了不错的收益。通过380亿元的投资,在两年多的时间里,社保基金从交行、中行和工行股改中获得的净收益将超过500亿元,成为国有银行股改的最大的获益者之一。看起来这好像是一件再好不过的事情了,但其中却有令人费解之处。中国国有银行的不良资产率之高、工作效率之低、盈利能力之差都是众所周知的事实,在这种情况下,那么好的投资收益是怎么来的呢?

    细看之下,才发现,原来都是通过银行上市发行股票升值以后得来的收益。可是说到银行上市,唉!那可都是国家投入大笔资金剥离了大量不良资产以后才实现的。虽然股票价值上升了,但如果算算总账,谁知道是盈是亏!也就是说,那些银行股票的升值,其来源很成问题。这种股票升值,其实代价不菲。而且,社保基金虽然是投资者,但并不能给银行在公司治理、风险管理、内部控制机制、产品和技术开发等方面带来任何帮助。所谓的社保基金与国有银行的战略合作,只是社保基金理事会与这几家银行在基金托管等领域开展业务合作而已。在这种情况下,社保基金投资上市银行并取得丰厚收益,等于是把国家补贴给银行的钱拿来了,不过是借政府特殊优惠政策下唯一宠儿的身份获取了大笔红利。这只能使得银行内部改革的速度放慢,并使得国家对银行的巨额补贴变得无效。而如果银行不能进行及时的有效的内部变革,只能使得金融危机发生的可能性更大。

    在国有企业改革的问题上,社保基金看来也找到了用武之地。在如何解决巨量国有股份这个问题上提出了一个解决之道:国有股将按照10%至20%之间的比例,划转给社保基金。

    原来所说的全民所有企业在这几年不知不觉地被国有企业所代替,但在宪法一级的法律文书上却并没有进行及时的修正。相关的法理和合法性悬而未决。怎么全体人民的财产就变成了政府的财产了呢?在这个法律问题明确以前,国有股划转社保基金是存在法律问题的。社保基金的保险人仅仅是两三亿“职工”。凭什么把属于全体人民的财产划到他们名下?这样做的依据是什么?

    继续争论国企改革的方向已没有意义。方向只能是坚定不移地实行产权明晰化。任何拖延下去的权宜之计都只能是弊大于利。国有股划转就属于这样的权宜之计。这种股份的转换并没有实现任何的产权清晰,只是把产权模糊的状态换了一个样子。但是,麻烦的是,经过这样的转换以后,国企的一部分股份就和重要的社保基金捆绑在一起了。在许多国企依然享有行政垄断的地位的条件下,这部分股份的确是很有可能为社保基金的做大做强做出贡献的。可是,这种贡献越大,行政垄断的国企在和政府谈判,维系垄断时的地位就越有利。他们的手里无异于又多了一张王牌。而所有社保基金的受益人都将成为人质。也就是说,国企的改革,尤其是垄断国企的改革,难度将增大。本来就复杂的利益关系,现在又和几十年后的千百万人的利益错综复杂地联系在了一起。要么,继续推迟国企的改革,继续低效浪费的局面要么,在解决这个复杂的利益关系时不得不付出更大的代价。

    任何产权不明晰的收益都是靠不住的。这种便宜还是不占为好。这种收益与其说是来自明智的投资选择,不如说是来自政治操作的运气。而事实表明,尽管市场投资存在巨大的风险,但政治投资的风险更大,而且,几乎完全没有控制这种风险的办法。不应该为了暂时的利益而情愿在将来付出更大的代价。那是不负责任的政客的作为。强制征集来的、许诺将保证千百万人未来生机的社保基金被用来进行政治的操作是十分恶劣的。

    但是实际上,对社保基金进行这种安排几乎是不可避免的。在那些政府的行为被严格约束的国家,政府没有办法追求什么社保基金的做大做强,也就无法把社保基金用来进行政治的操作,结果是社保基金鲜有不大量亏损、甚至难以为继的。好在这些国家基本上都是发达国家,总还是有回旋的办法。可是在中国这样的发展中国家,一方面未来的缺口很大,社保基金急需做大自强;同时,政府的行为基本上没有约束,社保基金在做大做强的借口之下虽然可以实现短期盈利,但是却在更大的范围内对整体的经济和制度环境发挥着负面的作用。

    其实,这一切麻烦的来源都在于社保基金的强制性。在某些范围内,以强制代替自愿,剥夺消费者的主权,这也许是不能完全避免的事情。毕竟有一些公共产品,比如国防、外交是市场难以提供的。但不应该任由这种强制的范围不受限制的扩大。就社保这个问题来说,实施强制的理由其实并不充分。多层次的、灵活的商业保险和公民个人的储蓄在保障未来生活方面其实更为有效。

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