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铅笔经济研究社成员(www.impencil.org)。爱好研究经济学。信奉并乐于向人鼓吹纯粹的自由市场经济。

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为土地私有化辩护  

2006-06-05 21:19:24|  分类: 城市化研究 |  标签: |举报 |字号 订阅

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《权衡·新青年》2006年6月

  20世纪的中国,土地问题几次成为社会变革的核心问题。虽然如此,直到21世纪的今天,中国大陆的土地制度仍然是一个悬而未决的问题。现行的城乡分割的土地制度在法理上和逻辑上都难以自洽。而从经济学的角度来看,现行的土地制度实际上是一种产权模糊的状态。无论是城市土地的国家所有制,还是乡村土地的集体所有制,都无法将土地的产权落实到具体的所有者那里,土地的使用权、收入支配权和转让权到底属于谁成为模糊不清的问题。这种土地产权的模糊状态是目前中国许多社会问题的真正根源所在。随着中国经济制度的演进,明晰土地产权是一个必须要得到解决的问题,目前的状态不可能长时间持续下去。土地制度的变革注定将又一次成为中国社会的核心问题。

  回顾20世纪中国的几次土地制度变革,可以将之概括为,中国多次试图建立起不同于土地私有制的其他土地制度,但种种的努力并没能取得稳定的局面。土地制度非但没有成为推动社会变革的因素,反而往往成为严重的阻碍因素。可以说,在土地制度这个问题上,中国社会已经进行了足够多的试验,付出了高昂的学习成本,现在应该可以得出结论了,那就是,土地制度的发展方向只能是建立起以土地私有为基础的明晰的土地产权制度。

  即使是明确了这样的发展方向,怎样从现有的土地制度尽量平稳地过渡到土地私有制,也还有一大堆问题没有解决。但是,现在的中国社会,对于是否应该建立土地私有制,还存在着严重的分歧和争议。这就使得土地问题的解决更加复杂。

  至少是近几十年来,私有制在中国的名声十分不好。人们普遍相信,分散的、无集中领导的私有制会导致社会的混乱和人们彼此之间的无尽争夺。由于存在这种认识,土地的私有简直成为不可容忍的事情。

  这种普遍的社会心理其实十分奇怪。它并没有什么事实上的依据,但却那么深入人心、不易改变。明显的事实是,世界上几乎所有的文明国家都在实行土地私有制,而且,越是富裕发达的国家,土地的私有产权保护越完善。另外,中国历史上长期实行的就是土地私有制,虽然并不完善,但土地私有无疑已成为中国历史传统的重要组成部分。民间对地产的私有权是十分尊重的。1949年以前,至少在华北地区,土地极为分散,大量存在的是拥有自己土地的自耕农。所谓农民土地被掠夺、土地恶性集中的说法并不符合事实。那些后来被称为地主的人,其中大多数拥有的土地实在不多。

  当然,本文无意深入分析这种社会心理的产生原因。但是,由于这种社会心理已成为土地制度改革的重大阻碍因素,所有,有必要针对其主要观点做一些分析和解释。

  反对土地私有化的人,一般并不全面排斥市场经济。他们同意让基于产权分立、自由交易的市场分配许多资源。但是,在他们往往仍然对市场抱有深刻的不信任,于是,对于他们认为重要的资源,比如土地,就不同意让市场作为资源分配的主导因素。他们还是更愿意相信“看得见的手”,更愿意接受某种集中的、可见的控制。

  为什么他们认为一种重要的资源就不能由人们的自由交易来分配呢?原因在于,自由交易虽然会导致效率达到最高,但自由交易的结果是难以预料的,往往不能保证某种特定结果的出现。换句话说,作为一种抽象秩序的市场过程,其结果是开放性的,其本身是无目标性的。而在土地这个问题上,反对土地私有制的人们要求一定要确保一些特定结果出现,也就是确立了一些目标,这些特定的结果和目标主要包括:

  一、一定要确保中国的粮食自给自足,也就是说,一定要确保大量的土地用来生产粮食。

  二、一定要确保中国农民能够留在乡村,并且继续拥有和耕作一块土地。


  三、一定要确保中国农民能够依靠土地得到基本的生活资料。

  应该承认,没人能保证土地的自由交易一定能实现和维持这些结果。假如这些结果真是必须的,那么土地私有确实应该缓行。但是,问题就在于,这些结果和目标并不像看上去那么无可置疑。实际上甚至可以说,这些结果和目标根本就不值得追求,它们往往是和社会的进步发展这个根本目标背道而驰的。

  也许是因为饥荒的记忆还存在于人们心中,许多中国人对于确保粮食自给自足的必要性深信不疑。因此,以此为目的而强化目前的土地制度赢得了广泛的同情。其实,稍一思考就能发现其中的问题。

  目前的土地制度,严重妨碍了农业经营的集约化和现代化。由于缺乏明晰的产权,现代的、具有规模效应的大型农业企业无法得到所需的大量土地,也就无从建立起来。耕作在分散的土地上由农户个别进行。现代农业技术无法运用。由此导致的结果是粮食生产成本高昂。以中国农民的低下生活水平和辛苦程度,生产出来的粮食,成本却要高于美国。

  假如土地可以自由流转,在几个适于进行大农业的地区,如东北、四川、新疆、两湖等地区,势必出现土地资源的集中优化配置,现代化的大型农业企业将很快建立起来。过去的俗谚是“湖广熟,天下足”。现代的农业技术只能使得这种局面更加突出。粮食、棉花、油料作物等重要农作物只会产量更高、成本更低。也就是说,不以追求自给自足为目的,以追求专业化分工、规模效应为目的,反倒会使得自给自足更加可靠。

  在那些不适于进行大农业生产的地区,土地资源就可以解放出来,投入到生产经济作物等更有比较优势和经济效益的方面去。而且,以中国的自然条件和人民的勤劳程度,许多农产品必然形成世界水平的竞争能力。中国的农业大国地位将越发稳固。而且,这个农业大国可不是以工业落后为代价的,而是现代意义上的农业大国。

  即使是市场发展的结果是中国需要进口粮食等农产品,那也没有什么。土地放弃了生产粮食,一定是因为有了其他更好的用途,可以挣到更多的钱。有了钱还怕买不到粮食吗?一个神话就是中国总有被人封锁的危险。但是粮食的生产极其分散,指望着实行粮食禁运几乎是不可能的。再说,假如全世界都封锁中国,甚至连粮食也不卖给中国,看着中国人挨饿,那时,我恐怕中国最大的问题就不是粮食问题了。中国人民可能需要摆脱其他更严重的麻烦。

   土地资源被解放出来的另一个去向就是转化为工商业用地,也就是转化为城市用地,促进城市化的发展。城市和农业争夺土地,这其实不是一个严重的问题。张五常曾经说过,即使是最发达的工业国家,如果坐飞机从天上看,也会发现大片大片土地都是农田。城市和工业设施的占地只是小块而已。可见,城市化所需要的土地其实总量上并不很多。城市化的过程实际上是一个节约土地的过程。反倒是在中国的乡村和小城镇,土地利用十分低效。同时,大城市的土地又人为地极为紧张。以日本东京、韩国首尔、荷兰、比利时那样紧张的人地比例,那里许多人的住宅却都是独门独院。虽然中国人口众多,但中国同时也是幅员辽阔。中国人民本来应该享受到比现在宽敞得多的居住环境。事实上,中国的广大乡村的居住环境都是十分宽敞的。但正是由于人为的控制,城市尤其是大城市的居住条件十分恶劣。即使是昂贵的所谓高级住宅,其实也都是拥挤的公寓房。为什么要忍受这种局面?就为了本来有其他更好方式实现的“粮食自给自足”?

  当然,本文这样说,并不是意在否认现实中存在的城市化发展中对土地的浪费现象。但是,这种浪费的现象的存在正好可以证明,由于排斥了正常的市场机制,土地资源的分配是不成功的,是很低效的。现在的城市化发展并不是由市场主导的,而是由政府主导的。行政力量在分配资源时对成本不敏感,同时,往往以高昂的代价追求其他的目标,比如官员的政绩。这是造成土地浪费的最大原因。而只有通过建立以土地私有制为基础的产权制度,剥夺官员这种分配土地资源的权力,让真正承担成本的人主导资源的分配,才能使得土地资源得到最高效的运用。

  实际上,正是由于土地制度的原因,中国的城市化发展是落后于中国的经济发展的。这样的结果是,中国的经济发展承受的阻力有越来越大的趋势。最重要的两个方面是:一、交易费用偏高;二、社会的消费水平发展滞后。

  假如土地制度的问题解决,中国的城市化进程必然加快。这包括城市数量的增加和城市中人口的增加这两个同时进行的过程。这两个过程都需要大量的农业人口进入城市定居,转化为城市人口。土地私有制可以使得农业人口在进入城市时拥有相当的资金,而不是像现在这样两手空空,只能从事简单的体力劳动。资金从哪里来的呢?就是从其他人购买农业人口的私有土地上得来。这种资金的流向将具有极大的规模,是最有效的“反哺农业”的行为。那么,在这个过程中,真的可以确保农民的私有土地能够在市场中得到合理的价格吗?面对各种地方豪强势力,农民可以保住自己的私有土地产权吗?政府的司法力量可以提供足够的保障吗?对这个问题的简要回答是,现在农民的承包土地之所以往往被以各种形式掠夺,原因其实是因为买主——往往就是征收土地的基层政府——处于垄断的地位。没有其他的买主来竞争。这时的卖主当然十分被动。如果这位买主又掌握了合法的国家暴力,自然会生出许多计策,把购买的成本一压再压。假如土地变为私有,买主的垄断地位就不复存在。买主之间的竞争会成为有效维护农民利益的最好手段。而买主的来源越广,大家遵守法律的可能性越大。制衡权力的最有效手段是其他的分立权力。这是颠扑不破的社会生活真理。

  而且,农民由于可以把土地出卖以后,拿着钱一走了之,所以也不必顾及当地的复杂社会关系,到城市中去享受自由市民的生活。换句话说,土地私有的实行,只能有利于广大的普通农民,使他们拥有自我保护、自我发展的条件。而维系目前的土地制度,才是把农民束缚在土地上任人宰割。

  但是,农民进城以后,在市场竞争之下,可难保一定处境顺利。假如在竞争中失败,或者经济发生总体的衰退,失去土地的农民不是会生活无着吗?那时,这些人不是会成为“流民”吗?到那时,不是会发生大的社会动乱吗?

  于是,目前盛行的一个观点就是,认为土地实际上已经成为农民的社会保障。农民尽可以去城里打工,但必须确保他还有一块自己的土地,以在各种情况下提供生活保障。

  这种想法未免有些一厢情愿。一小块土地并不能成为进城农民的有效的社会保障。

  即使是在目前的以严格控制农业人口进城为主要目标的户籍制度下,也已经有数以亿计的农民进入了城市,并在事实上实现了定居。也许第一代进城的农民还保有耕作土地的习惯和技巧,如果他们由于某种原因必须离开城市,还可以返回乡村重新成为农民。那么,对于他们的后代来说,作为在城市中长大的人,即使为他们保有乡村的土地,他们也几乎不能重新成为农民。在这种情况下,坚持为他们保留土地,认为这会构成社会保障,不但缺乏道德依据,也根本无望成为现实。

  另一方面,以中国人均占有耕地的数量,即使是一种保障,也是极低水平的保障,仅能勉强维持温饱的生活水平。而在现在和今后的中国,即使发生经济衰退,继续留在城市中生活也不难得到更高的生活水平——即使是在20世纪六十年代的大饥荒中,城市居民的处境也比农民要好得多。如果没有土地的集约化经营,或者是由政府发动暴力驱赶,很难想象会有人愿意离开城市,回到乡村去辛苦地耕作那一亩三分地。

  持有这种观点的人可以说其思维水平停留于20世纪六七十年代。那时人们的惯常做法就是一旦城市发生经济问题,就想方设法把人从城市驱赶到乡村去自谋生路。在他们看来,人民是国家的负担,而不是可以谋求自主发展的主体。假如国家的“计划”“战略”不再需要那么多的人口,多余的人就应该尽快消失,至少不能再给国家“添麻烦”了。

  这种做法是完全不可能在21世纪的今天再次实行的。现在,即使出现了经济问题,中国也只能像世界上的其他文明国家一样,在发展中谋求问题的解决,而不可能指望着像过去那样通过人为压抑人民的生活水平来保持社会稳定。通过维系目前的土地制度来为农民保留低水平的社会保障,这种做法实际上是一种试图倒转城市化进程的方法。20世纪后半期,中国出现过倒转城市化进程的现象,而在这个过程中,人民的生活水平大幅倒退,人为制造出数以亿计的人间悲剧。其恶劣影响至今仍难以彻底消除。

  发展社会保障的最好办法是鼓励各种私营保险机构的发展。现在的进城农民当然没条件买什么保险,这一是因为现有的保险公司提供的产品不合要求,更重要的原因是农民没有钱。假如可以通过卖地得到钱,农民当然比其他人更关心自己的生活保障。至于这其中所需的观念转变,一心赢利的私营保险公司会努力促成。

  所谓的三农问题其实是一种很片面的表达。这个问题的实质是城市化问题和土地问题。而解决这些问题的核心和关键,就在于能否建立起以土地私有为基础的明晰的土地产权制度。

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