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铅笔经济研究社成员(www.impencil.org)。爱好研究经济学。信奉并乐于向人鼓吹纯粹的自由市场经济。

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城市化的进行方式——城市化与土地制度、户籍制度的关系  

2005-11-30 00:55:28|  分类: 城市化研究 |  标签: |举报 |字号 订阅

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  衡量城市化一般采用城市人口占总人口的比例这一指标。但是,仅靠这个指标无法区分两种城市化进行的方式。这两种方式是:一、既有城市,尤其是既有大城市的人口增加;二、新的城市出现,并吸纳了大量的人口。

  现在国内大多数城市化分析和研究都只关注第一种方式,因此强调户籍制度对农业人口进城的阻碍作用。本文并不否定这种作用的重要性,但本文更重视第二种方式,从而更关注户籍制度对城市人口走出所居住城市的阻碍作用及土地制度的重要性。

  清末以来,中国已出现过一次引人注目的城市化进程。那一次城市化的主要进行方式就是涌现出大量的新兴城市。这些城市主要分布于清末以来的开放口岸、新建交通要地及租借地——这其中的经济解释将是本文的重点所在。列举部分这些城市的名称就可以使人立刻理解它们的出现对中国的城市化进程有着多么巨大的作用——上海、天津、大连、哈尔滨、长春、青岛、烟台……

  这些新出现的城市成为近代以来中国社会和经济发展的重心所在。相比于原有的城市,如六大古都——北京、西安、南京、杭州、洛阳、开封,新兴城市在经济发展水平、吸纳人口能力、城市建设水平、影响能力等诸方面可以说都具有明显的优势。

  数据表明,这一时期的中国城市化速度要远远高于1949年以后。1949年以后,由于逐渐建立起城乡分治的社会制度,本来应该由经济力量主导的城市化转而完全由行政力量决定。城市化的发展大为减缓。

  几十年以后的今天,当中国又一次面临城市化的问题时,行政力量决定城市发展却已成为许多人的思维定势。人们往往以为城市化就仅仅意味着政府打开城市的大门,允许农业人口进入城市。

  农民肯定应该进城,这是没有争议的。无论是从合法性的角度,还是从经济效率的角度,农民进城都是中国未来发展的必经之路。不存在农民不进城的现代化。三农问题也只有依靠城市化才能真正解决。

  但是,必须认识到,城市化的进程并不是由农业人口一方推动而成的,而是城乡双方互动的结果。而且,在这个过程中,起核心作用的恰恰是城市一方。

  讨论这个问题就要从户籍制度的双重限制效果说起。

  户籍制度限制了农业人口进入城市,这是许多人看的到的现实。但被人们忽略的是,户籍制度同样限制了城市人口的迁徙自由。

  对于现在的城市居民,尤其是像北京、上海这样的大城市的居民来说。户籍与大量政治和经济上的利益直接相联系。这样的结果是,城市居民放弃现有的户籍,离开城市,另寻发展机会的成本非常之大。加之城市户口一旦放弃就很难恢复,这种成本可以说是无穷大的。

  因此,除非有更大的收益,比如移民海外,或迁居到更发达的其他城市,城市居民绝少自愿放弃城市户口而移居他地。即使由于某种原因需要在外地工作生活,也一定要以保留原有的户籍为条件。

  由于这种成本收益的结构,户籍制度对城市人口自由迁徙的限制实际上更有效、更彻底。相反,农业人口进入城市虽然也受到户籍制度的限制——某些时候还表现得十分严厉,但由于这种限制与农业人口的成本收益结构相左,因此只能依靠国家力量强制实施,实际上效果十分薄弱。大量农业人口已不可阻挡地进入城市。

  换句话说,户籍制度在控制农业人口进入城市时越来越软弱无力,但同时却又使得城市居民不愿意离开城市。这无异于走进了一个“局”。

  城市的恶性膨胀和城乡的继续对立不过是这个“局”的诸多负面效果的一小部分而已。

  “长安米贵,居大不易”。经济发达的大城市的生活费用越来越高,这很可能是难以避免的趋势。在此条件下,那些本来可以在其他地区生活得不错的人由于坚持生活在大城市中,往往沦为城市贫民。而且,由于要保障他们的住宅等基本生活条件,还要占用大量的宝贵资源——如城市中心地段的土地,并且人为地加剧不同社会阶层之间的对抗。

  不过,形成城市人口的动态平衡,以解决城市膨胀问题,虽然是我希望出现的良性局面,但这并不是本文关注的重点。城市人口的外向流动有着更为重要的意义。

  这要从城市和乡村的区别说起。

  看起来城市和乡村的差异十分明显,毋庸讨论,但重要的是对这种差异如何进行具有理论意义的概括。这是一个可供专题研究的项目。在这里只能直接引入结论。

  本文在这里使用社会分工的概念。城市和乡村的区别就在于社会分工程度的差异。城市是由复杂分工网络构成的综合体,而乡村则立足于低分工水平的自然经济。

  分工水平的差异,造成城乡之间的在创造财富的能力上的差异。同样大小的地域,城市创造财富的能力要千百倍于乡村。同时,城乡在外部形态上的差异也来源于分工水平的高低。

  城市是一个严密的分工协作体。城市居民的许多生活事务是由专业部门来完成的,表现为城市中有许许多多的公共事业。以修建马路时须铺设的地下管网为例,目前在城市中,至少需要铺设七种管线:上水、下水、热力、燃气、电力、电信、排污雨水。其他的一些管线也开始出现,如有线电视、热水等等。每一种管线都代表一种分工结构,代表一种可行的商业模式。除了市政管网以外,治安、消防、邮政、广播、医疗等等都具有规模化的网络特征和分工特征。正是许许多多这样的分工结构、商业模式交织在一起,形成了城市。可以说,越是现代化的城市,分工结构越复杂,城市居民个体自给自足生活的可能性越小,但城市居民的生活质量越高。

  而乡村,最大的特点就是自给自足。乡村居民可以关起门来独自完成绝大多数日常事务。公用事业很少或者几乎没有。

  换句话说,乡村居民只是简单地聚集在一起居住,乡村的结构是简单的,组织化程度很低。而城市居民则被种种复杂的分工网络、商业模式组织在一起,形成一种有机体,组织化程度很高。

  因此,建立一个新城市,实际上是要在原来低分工水平的地方发展出复杂的分工网络。而发展一个城市,实际上意味着使原来的分工体系进一步发展,使分工的复杂性大幅度提高。也就是说,建立新的城市,不仅仅是聚集起一些人口,建设一些高大建筑物那样简单,而是要建立起能自我维持发展的、具有相当规模的分工结构。城市越大,这种分工结构越复杂。城市化的过程就是在许多地方从无到有、从小到大地发展复杂分工网络的过程。分工网络的发展,势必需要大量的人口。原有的农业人口正是靠着这个过程转化为城市人口的。

  那么,接下来的问题就是:怎样才能发展分工网络?

  发展分工网络,需要两个条件:资金和知识。资金的作用容易理解。需要解释的是知识的作用在哪里。

  发展分工,会引起一对矛盾——专业化分工带来的效益和分工带来的交易费用。一定要确保前者高于后者,这样才能建立起有效的分工。显然,这就意味着不是所有的分工企图都能成功的——想想海归们对互联网盈利模式的苦苦探索。成功的分工结构需要通过不断的试错才能建立起来。而对于如城市这样复杂的分工体系,更是需要大量的、长期的试错才有可能建立起来。

  可见,经历过试错之后成功建立起来的分工体系,其中包含着大量的知识。如果不具备这种知识,指望着重新经历一遍那漫长的试错过程来建立城市复杂的分工网络,即使不是不可能的,也是希望渺茫、成本高昂的。

  我认为,一度在中国搞得轰轰烈烈的“小城镇建设”所以归于失败,很大程度上是忽略了这种知识的重要性。“小城镇建设”无法解决分工知识的来源问题。在小城镇中从事建设的人往往是小镇的居民和周边的农民。他们原本生活在简单分工结构的社会环境中,当然无从掌握复杂分工结构的相关知识。于是,他们所做的“城市化”就只能对其他城市外观的简单模仿,比如盖一些楼房、建一些马路什么的。这些建设是否是有效的分工结构?是否是可行的商业模式?无从得知。同时由于资金缺乏,这些小城镇根本不可能承受试错的高昂成本,自然失败的可能很大。

  那么,这种知识存在于哪里?怎样才能加以利用?

  这种知识存在于具有城市生活经验的人那里。越是大城市的人,这方面的知识越丰富。即使是所谓的城市社会底层,也会对城市的分工结构有切身的感受和直观的认识。而城市中的中产以上阶层,对城市的认识则更为丰富。如果他们在异地兴建新的城市,并不需要通过试错从头摸索可行的分工结构,他们只需照搬过去的生活经验,适当加以修改,便可收事半功倍的效果。

  现在一般认为,户籍制度的改革重点不在北京、上海这样的大城市。而通过上述的分析则可以看出。改革的重点恰恰是在这些超大城市中。因为这些超大城市的居民的分工知识尤其丰富。他们在传播知识、提供资金方面的能力是其他城市的居民难以具备的。

  对分工知识的利用不能指望着依靠少数专家提供咨询意见,因为这种分工知识不但数量巨大,而且包罗万象,分散地存在于千百万人的头脑中。唯一的利用之道就是设法使相当部分的城市居民走出原来居住的城市,迁居他地,在新的地方重建原来的生活方式,从而把这种知识扩散到其他地区。这样,有条件的中小城市或乡村就有机会成长为新的城市,甚至是新的大城市。

  而且,这部分城市居民在外向迁徙时,不但扩散了知识,还能带来资金。这样,中国的城市化才算找到了可持续发展之路。

  这种过程是不可能靠行政力量来推动的。行政力量由于自身的局限,只能关注某些小型人群,而巨大的城市化进程需要的亿万人的深度参与。没有哪一个国家的政府有财力和能力组织这种深度参与。只能依靠社会成员自发的趋利避害才能完成这个进程。

  现在也许该回顾一下历史了。这方面最典型的先例是租界。目前,对租界的客观研究并不充分。这又是一个复杂的专题研究项目。不过,即使基于现有的资料,也可以明显地看出租界对中国城市化的巨大推动作用。上海、天津两个最大的城市都是以租界为中心发展起来的。这不是偶然的。

  那么,租界的发展给今人提供了哪些启示呢?

  在租界,欧美人大量到来,并留下来定居。定居下来的欧美人自然想要尽量复制他们原有的生活方式,以保证原有的生活质量。这时,他们具有的城市生活经验,也就是城市分工知识便发挥了决定性的作用。

  可以对比一下北京和天津。北京是一个有着悠久历史的古城,而天津虽然号称建城600年,但实际上直到1860年开埠通商以前,天津不过是华北普通的一个县城而已。但在开埠以后,随着租界的开辟,大量的洋人进入。洋人在租界广泛开展市政建设,也就是仿效照搬欧美城市的分工结构,包括建设公共道路、路灯、自来水、电灯、公共治安体系等等,在这种情况下,天津的市政建设发展很快。租界逐渐代替老城区成为现代天津城市真正的中心区域。到民国时期,就经济发展水平和生活舒适程度而言,天津已超过北京。就市政建设的现代化程度而言,天津已与纽约等欧美大城市同步。反观北京,虽然是千年古城,但由于建立在农业社会的基础上,复杂分工结构的建立是很晚的事。实际上,北京内城的许多地方可以被认为是“都市里的乡村”,公共事业缺乏,现代化程度很低,比如,胡同里的居民往往还依靠水井取水。

  可以这样概括上述过程:具有城市生活经验的人(租界时期就是洋人)移植他们的分工知识,在原来的荒地或者小县城的基础上,建立起现代城市的框架,也就是分工结构的基本框架,但这些人的数量毕竟有限,随后,就会有大批的其他人进入,其中很大部分是周边的农业人口。他们在既有的分工框架内找到各自的位置,并继续发展、丰富、完善这个分工结构,也就是发展城市。若干年后,一个新的大城市就崛起了。

  这个城市在发展过程中吸收了大量的农业人口,并把他们彻底转化为城市居民。这个过程看上去就是农民进城。但在此之前,有一个其他城市居民进入异地复制分工框架的微妙过程。

  在这里,可以看到问题的关键。农民进城不见得一定要去现有的大城市,如北京、南京,农民可以去新兴的城市,如天津、上海,但新兴的城市一定是要由其他城市的居民迁来构建起城市的框架,为后来的农民提供足够的工作岗位。这个过程几乎不可能由农民自己启动完成。

  哈耶克的抽象规则及复杂秩序的关系理论为这个问题提供了理论基础。

  1949年以后中国城市化的发展实际上也符合这个规律。区别在于,1949年以后,中国新出现的城市主要是在国家推行工业化时由行政力量促成的自然资源型城市。但即使是这样的城市,也是由行政力量从其他城市迁来人口,作为核心,再吸收周边农民而成。改革开放以后出现的深圳,也是由全国各地的城市人建设而成,而不是仅仅依靠当地的农业人口自然聚集而成。

  现在,城市居民走出城市的重大意义已说得不少了。接下来的问题就是:怎样使现有的城市居民愿意离开他们所居住的城市?

  概括来说,就是通过制度变革改变他们的成本收益结构。这包括两个方面:

  一、降低成本。那就是彻底变革户籍制度,改为可以随时恢复的登记制,这样迁徙就无需考虑放弃的户籍价值。在此之前,需要先破除福利制度和户籍的关系。不见得要废除福利制度,但应该将福利制度商业化,发挥全国性的商业保险公司的作用。这样,城市居民迁居异地就无需蒙受福利方面的损失。迁徙成本降低。必须指出的是,目前在建立完善福利制度时,往往强化与户籍制度的关系。这种发展方向是十分令人忧虑的,将为未来的户籍制度改革增加难度。

  二、扩大收益。这就牵涉到一个极为重要的问题——土地制度。

  现行的土地制度是极为混乱和低效的。混乱是因为实行城乡不一致的土地制度,低效是因为即使是为了本身存在的原因——比如保护耕地,现行的土地制度也往往达不到目的。

  没有理由不改变这种状况。

  在改变土地制度方面,有两个错误的认识构成主要的思想障碍:土地自由交易会导致土地兼并;中国必须保证粮食的自给自足。

  这两种错误认识在理论和实际经验上都是站不住脚的。

  是否一下子实行土地私有化是值得考虑的问题。但是,长期的租地制度,或者历史上存在过的永租制等等都是可以考虑的替代方案。关键是要实现土地的产权明晰和自由交易。

  如果实行了户籍和土地制度改革,我们来看一下城市居民面对的成本收益结构。

  成本方面:城市户口本身已经没有什么价值了。福利保障都是付费买来的。只要继续付费,就可以继续享受。迁往异地试试自己的运气没有什么后顾之忧了。大不了再回来就是了。这与目前在城市中各区之间的迁移十分类似。为什么人们在各区之间迁移没有什么顾虑?因为这种行为的成本很低。

  收益方面:如果可以自由购买土地,那就无异于有了丰富的发展机会。如果这种土地交易的产权保障是可信的和坚强的,一定会有大量城市居民选择在异地购买土地发展自己的事业、改善自己的生活。这方面的收益几乎是无穷大的。这倒正和户籍制度存在时搬迁成本无穷大相映成趣。

  目前改革户籍制度的呼声要高于改革土地制度的呼声。可是必须强调的是,如果维持现行的土地制度,仅仅改变户籍制度,将很可能导致不良的后果。那时,一方面城市对农业人口的吸引力增加,但城市人口并没有足够的动机离开城市。城市的急剧膨胀将不可避免。为何那些病态膨胀的巨型城市,如孟买、里约热内卢、墨西哥城、北京只出现于发展中国家?应该和这些国家缺乏完善的土地交易制度直接相关。

  一旦由于大量农民涌入城市导致城市过分拥挤,原有的城市居民就会成为对户籍制度改革的反对力量。在目前中国政府的执政基础中,包括中央政府和地方政府,城市居民的支持或者容忍是至关重要的。一旦城市居民表达出强烈的反对,户籍制度改革半途而废几乎是必然的。而这种半途而废很可能带来巨大的社会震荡,甚至会酿成社会危机。

  只有同时放开土地自由交易,对城市居民构成足够的吸引,再加上户籍制度的变革,城市居民才会大量走出城市。

  土地自由交易真有这样大的诱惑力吗?看看历史罢。

  北美大陆、澳洲是怎样开发出来的?为何有那样多的人冒着生命危险,放弃欧洲的文明生活,而深入北美、澳洲的蛮荒不毛之地?就是因为在那里可以获得属于自己的土地和未来的发展机会。

  中国东北是怎样开发出来的?为何无数的中原农民,自己承担昂贵的路费和安家费,历经千辛万苦,来到天寒地冻、人地两生的东北?就是因为在这里可以得到土地和发展的机会。

  土地是一种特殊的商品。它为人们提供了发展的空间和发展的机会,是其他各项发展的前提条件。

  土地制度的改革还是许多其他问题得以解决的关键,比如地方财政问题、农民土地保护问题。

  目前,许多地方财政是依靠转让土地来维持的。但土地转让净尽以后的地方财政何以维持?因此,应该尽快转变到靠征收地产税来支持地方财政。这才是长治久安之策。而且,依靠地产税的地方财政,将构成民主社会的坚实基础。因为土地自由交易赋予了人们用脚投票的权利。这是对行政官员最好的约束。地方之间为了增加各自的税收,将在提供公共物品方面展开全面的竞争。这对中国社会发展的巨大正面效益是显而易见的。

  农民土地的保护也将籍此得到解决。现行的农地征用制度使得农民只能面对一个买主——这个买主很有动机变得更加专横。而土地自由交易制度将使得农民面对多个买主。多个买主之间的竞争当然是对农民利益的最好保护。换句话说,现行的土地制度恰恰使农民难以摆脱地方恶势力的控制。而土地自由交易制度将为农民召唤来坚强的支援者。而且,这种基于利益的支援所带来的对农民的保护力度要远远超过现在基于道义的呼吁。

  

  概括一下本文主张的中国城市化的进行方式:

  首先同时进行彻底的户籍、土地制度改革,也许土地制度改革可适当提前。这项改革将改变人们的成本收益结构。在新的约束条件下,人口资源将在全国范围内组合优化。大量农民转让自己的土地后进入城市。而相当数量的城市居民会扩散出原来居住的城市。估计扩散出的城市居民直接到荒地建设新城市的可能性较小,更可能的是到现有的中小城市中去投资购地。他们的到来会同时带来城市的分工知识和建设分工网络的要求。现有的条件好的中小城市将会迎来发展的机会,而他们的发展又可以,也需要大量吸收周边的农民进城。

  这些城市若想要吸收更多的拥有资本的国内移民,就要改善自己的社会环境和城市管理水平。这也就是在城市之间展开了竞争,而且,这种竞争是全方位的,是和所谓追求政绩格格不入的,而和宪政民主、可持续发展紧密结合在一起。

  所谓条件好包括地处沿海、交通便利、气候适宜等等。这样的城市中国现在有不少,比如秦皇岛、连云港、泉州等,但由于目前的城市发展极其依赖于行政力量。行政力量没有指到的,即使条件良好,也没有发展的机会。

  这些中小城市得到发展机会后,迅速崛起,若干年后,中国涌现出一批新兴的大城市,这些城市和原有的城市一起,吸收了大量的农业人口。中国的城市化最终实现。而中国的社会整体也将迈入现代化。

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